海南省三亚市综合行政执法局　

十大转变塑造三亚城市执法队伍新形象

    一个城市经济社会要健康持续发展，需要有强有力的城市管理手段作为后盾。城市管理百姓满意与否直接关系到构建和谐社会成功与否，有一支让市民满意的城市管理队伍，则是这个城市市民的福祉。

三亚市实行综合行政执法体制改革，推行综合行政执法试点工作一年半来，三亚市综合行政执法局按照“一年变形象，两年打基础，三年出品牌”的奋斗目标，抓住城市管理的热点难点问题作为突破口，着力构建高效和谐的城市管理执法新模式和城市管理长效机制，着力塑造城市卫士阳光形象，城市管理手段不断优化，城市管理执法效果显著，城市管理工作实现“十大新转变”。

一、城市管理理念实现新突破，从原来末端被动管理向前移主动管理转变。大胆转变管理理念，积极创新管理机制，日常工作实现由简单粗暴管理向全面进入办案流程、依法行使职权方式转变，由突击整治和随机管理方式向引导服务和长效管理方式转变，由末端被动管理向主动式全过程管理转变，初步建立健全定人员、定岗位、定责任、定标准的“四定”管理机制，实行“城市管理网格化+巡查执法直达指挥”管理体系，推行“综合行政执法+属地联动管理”工作方式，对巡查发现问题和投诉举报案件实行快速处理机制，及时将违法违章行为扼制在萌芽状态，在实践中收到了明显效果。

二、监管执法方式实现新突破，从原来冲冲杀杀整治向文明执法管理转变。组建三亚市执法局时，市委、市政府从维护社会稳定角度考虑，将原城管局和城管监察支队129人未经竞争考核就全部划转过来。这支老城管队伍原来只会冲冲杀杀，从单纯的突击整治到突击整治。现在执法人员实施巡查执法时，携带齐全的执法配套设施和执法专用文书，按照处罚与教育相结合原则，推行宣传、告知、处罚“三段式”执法方式，做到依法执法和文明执法，力求取得当事人的理解和配合，避免激化矛盾。

三、执法办案能力实现新突破，从原来未办理过案件向规范优质办案转变。原老城管队员从未办理过一宗一般程序案件，业务能力远远跟不上新形势、新任务的要求。为在短时间内迅速提高队伍的整体执法办案水平，三亚市执法局对现行法律、法规、规章进行梳理，编辑了《综合行政执法运用法律汇编手册》，编制了60多种执法办案专用文书，制定了29个监管执法规范性文件，大力推行全方位执法办案，队伍整体执法办案水平明显提高。目前，全局已有60%人员熟悉执法办案，所办案件都能做到事实清楚、证据确凿、定性准确、裁量得当。尤其是对重案要案严格执行听证程序，由违法当事人和行政处罚机关在听证程序对裁量程度进行争议，这种争议过程所产生的强大说服力，使得处罚决定更容易被当事人接受，全局至今尚未发生一起行政诉讼败诉案件。

四、执法为民宗旨实现新突破，从原来简单粗暴管理向服务管理并重转变。对于流动摊贩占道经营这一“顽疾”，三亚以前是整治再整治，发现占道经营就没收物品，但占道经营现象仍旧堵而不死。三亚市执法局成立后，针对市区流动摊贩大多数是下岗无业人员等社会弱势群体的特殊情形，认为这批社会弱势群体迫于生计而选择摆摊设点这一成本低、收效快的方式进行经营，维持生计本无可厚非，但其损害了城市形象，又不能听之任之；加上流动摆摊设点已成为弱势群体谋生的主要手段，又满足一定消费群体的需求，如果只是简单的驱赶或取缔，不仅不能从根本上解决问题，反而容易激化各种矛盾。为此，三亚市执法局对占道经营行为实行堵疏结合管理，采用统一规划定位、统一经营种类、统一监督管理、统一经营时间的做法，对部分非重点区域和次干道上的占道经营摊点进行疏导规范，并将沿街场地开阔的路段进行规划设置临时占道经营区，成功改造了7个堵疏结合示范街区，容纳了8000多个就业岗位，使以往混乱无序的违规占道经营行为逐步合法规范化，从而较好地消除了过去违章经营者与执法人员对着干的敌视情形，有效地提高了执法管理效能，创出了城市管理的新路子。

五、受理群众投诉实现新突破，从原来天天被群众投诉向群众天天来投诉转变。过去的老城管队员因工作方法简单粗暴，基本上每天出现被群众向相关部门投诉的情况。三亚市执法局成立后，在由老城管向行政执法转型过程中，整体队伍树立起既文明又威严的良好社会形象，“城市执法卫士”的职能作用也逐步被社会公众所知悉。尤其是执法局于2006年4月设立投诉台后，开启服务窗口，开通热线电话88282020，把投诉热线创建成了反映市民呼声的“连心线”和提升市民素质的“文明桥”，对所投诉举报的案件均能当日受理当日交办，实现投诉举报案件件件有受理、事事有回音，由此打开了城管执法工作与市民交流沟通的窗口，执法局的良好机关作风和快速反应能力也逐渐被市民群众所认可，群众信任值也不断提升，出现市民群众一遇到情况就想到向执法局投诉的情形。针对三亚城市夜间娱乐活动、夜间施工、夜间占道烧烤给居民带来的噪声污染问题多发的特殊情况，执法局从2007年3月24日起实行24小时全天候值班制度，启动了直达指挥系统和现场快速处理机制，无论是白天还是夜间，一接到投诉就立即调度网格化管理岗位上的执法人员迅速前去现场处理，及时将违法违章行为扼制在起始状态。2006年，三亚市执法局投诉台共接到咨询、投诉、举报电话486个，受理投诉举报案件372宗；2007年上半年接到咨询、投诉、举报电话达1024个，受理投诉举报案件达746宗，是2006年受理量的两倍。

六、公共资源审批实现新突破，从原来单一行政审批向公开竞争拍卖转变。三亚市执法局坚持以调整优化为手段，制定行政审批事项办理规程，全面规范了临时占用城市道路设施、临时建设工程、户外广告设施设置的受理和审批工作，既有效地解决了过去屡禁不止的乱占道经营、乱设置大型户外广告牌、乱挖城市道路督管不到位等问题，又使城市公共资源尤其是户外广告资源得到有效经营，实现城市公共资源配置最大化。执法局成立前，三亚户外广告资源长期缺乏规范化管理，大量户外广告资源被无偿使用，造成城市无形资产流失严重。执法局成立后，对城市户外广告设置进行规划布点，并严格按照规划要求进行审批和收取户外广告资源费用；同时实行户外广告经营权公开招标拍卖及协商出让制度，利用市场机制规范户外广告资源有偿使用行为，并于2006年12月13日成功启动了城市公共资源----高立柱广告牌经营权的拍卖工作，开创海南省城市公共资源公开拍卖先河，首期10个高立柱广告牌经营权（期限4年）拍卖成交价478.5万元，2007年6月份又将11个高立柱广告牌经营权进行拍卖，拍得275.05万元，走出了一条城市公共资源管理和审批取向的新路子。

七、改善投资环境实现新突破，从原来相互推诿责任向执行决策到位转变。重点项目征地拆迁难是长期困扰三亚投资发展环境的“瓶颈”问题，在老城管年代，相关职能部门认为违章建筑整治的决策事项主要是市委、市政府的事，遇到违章建筑问题就打报告请求市委、市政府组织相关部门进行处理，或将管理责任推给其它部门，导致三亚违章建筑问题长期处于失控状态。三亚市执法局成立后，把改善投资环境、推进重点项目建设作为一项中心工作，在提高执行文化上狠下功夫，一年来先后为25个省市重点建设项目扫除了障碍，以实际行动体现了政府的诚信建设。如在拆除海南西环铁路改线用地内的违章建筑时，面对违章建筑者“谁敢拆迁，搞谁下岗”的恐吓和挑衅，执法局依法强制拆除了顶风抢建的2万多平方米违章建筑，确保省市重点项目建设顺利推进。花费2亿多元竞拍的三亚凯宾斯基酒店项目用地，在项目建设推进过程中因遇村民非法占地建房、政府征地赔偿不到位等问题而被阻挠了两年之久，执法局坚决贯彻市委、市政府的决策，不推不怨，主动介入，找准问题，仅用1个月时间就妥善解决了征地赔偿遗留问题和非法占地建房问题，使项目得以顺利动工。三亚荔枝沟农副产品批发市场是国家农业部重点建设项目，在建设过程中遇到农民非法挖掘的两个小鱼塘阻碍，项目施工受阻长达一年时间，执法局根据市委、市政府的批示，深入实地，摸清情况，化解矛盾，仅用两天时间就填平鱼塘，确保了该项目的顺利建设。

八、解决城管老大难问题实现新突破，从原来观望无法下手向善于解决问题转变。三亚是一座年轻的城市，建市时间短，城市管理机制滞后，城区大多数社区都是从农村划转过来的，执法环境欠佳，说情风盛，保护伞多，暴力抗法现象多发，大量外来人口的涌进更是给三亚城市管理带来了巨大的压力。三亚市执法局紧紧抓住占道经营混乱、违章建筑泛滥、网吧市场失控、非法营运猖獗等影响社会稳定和领导关心、群众关注的热点难点问题，迎难而上，敢于碰硬，并先后拔掉行业“钉子户”近百个，6名暴力抗法者被刑事拘留，20名阻挠执法者被行政拘留。如违章建筑是历年来问题成堆、难以解决且制约三亚发展的突出问题，执法局为此把违章建筑整治作为新型城管执法队伍敢于管理棘手事、敢于得罪人的切入点，顶住来自方方面面的威胁和恐吓，强制拆除重点项目用地范围、重点景观路段非法抢建及主城区内乱搭乱建、严重影响市容景观的违章建筑689宗，总建筑面积241884平方米。摩托车非法营运是三亚城市管理久治不愈的“顽症”，执法局不在困难面前退缩，在集中力量、重拳打击的同时，为达到整治效果，执法局下了不允许任何人员为非法营运者说情的铁令，并按每辆车统一罚款6000元的标准对非法营运者进行处罚，使罚款额远高于非法营运车辆本身价值，迫使非法营运者放弃想通过关系来处理被扣车辆的念头，先后查扣非法营运“摩的”6600多辆。三亚网吧市场多年来鱼龙混杂，网吧公然违规接纳未成年人上网引发了诸多社会不安定因素，执法局于2006年6月临危受命后，对全市100多家网吧进行大规模拉网式清查，并顶住网吧业主所牵引出来的多层人情网、保护伞及恐吓手段等层层压力，没有放过一例违法经营者，仅用两个月时间就取缔“黑网吧”4家，并立案查处违规经营网吧87家，罚款48.6万元，罚款数额超过全省其他18个市县同期查处违规网吧罚款总数之和，基本上稳住了三亚网吧公然接纳未成年人上网的失控局势。三亚市执法局在解决社会热点难点问题上，与老城管时期相比较，虽然力度更大、执法更严，但由于能够坚持依法办事和不断提高执法水平，使突发问题得到较好解决，至今未出现一起群体性上访事件。

九、执法队伍综合建设实现新突破，从原来“八缺”老城管队伍向“十新”行政执法队伍转变。三亚市执法局成立之初，协管员和工勤人员占总人数的80%，高中以下文化程度的人员占80%，队伍整体低学历结构水平在全国同行中罕有，是一支“缺乏办公活动场所、缺乏执法装备设施、缺乏执法办案经费、缺乏执法办案人员、缺乏可循管理模式、缺乏长效管理机制、缺乏纪律性凝集力、缺乏良好社会形象”的“八缺”老城管队伍。执法局在市委、市政府的正确领导下，克服种种困难，当队员们的坚强后盾。局主要领导坚持时常深入一线了解情况，机关业务科室培训队伍规范建设，执法大队也从原来简单整治向执法办案转型。为使执法队伍能在短时间适应综合行政执法工作的需要，执法局对内狠抓业务培训和岗位练兵，有计划组织文化程度较低的人员参加成教函授学习；对外则千方百计从政府研究室、法制办、规划局、中级人民法院等部门挖调了6名专家型人才扛起业务科室重任，并在全省范围内公开招录了40名大学本科生。目前，队伍已形成了一个积极进取、精诚团结、战斗力强的集体，并初步打造成为一支“与时俱进、依法行政、文明执法、主动服务、公众理解、领导信任、英勇善战、大公无私、能文能武、纪律严明”的“十新”综合行政执法队伍。

十、塑造社会品牌形象实现新突破，从原来社会形象较差向文明威严形象转变。过去的老城管曾被群众认为是社会形象最差的部门，一些队员的妻子在外面不好意思告诉别人丈夫是在城管部门工作，一些孩子在学校里也不愿意告诉同学爸爸是城管人员。为了不让市民群众对新生的综合行政执法队伍形成“老城管”粗暴管理的定型思维，执法局全面实施执法督查制度，严惩不文明执法行为和违法乱纪行为，全力消除简单粗暴执法行为，队伍良好形象逐步树立。尤其是2006年5月全面开展“顶住三股风”（顶住说情风、通风报信风、吃拿卡要风）的整顿活动后，形成了用“三以”取代“三惯”的喜人局面（即以德感人、以法治市、以勤训队，取代过去队伍散惯了、拿惯了、懒惯了的不良作风），执法队伍形象发生了翻天覆地的变化，也逐步形成了“召之即来，来之能战，战之能胜”的锐气，并在开展综合整治行动、处置突发性应急事件和完成市委、市政府交办的重大任务中，树立了文明威严的良好形象。目前，执法局已逐步树立起“敢于碰硬管事、严格文明执法、善于处理难点问题”的品牌。

罗亚蒙研究员点评：三亚地处祖国的“天涯海角”，但城管执法工作不落人后，在积极实践探索中积累了很多很好的经验，值得全国各大中小城市城管执法部门学习、借鉴、参考。