来源: 南方网  作者：张国栋

    在深圳宝安大道西乡路段，于滚滚车流中向路过司机讨钱现象，在企业参与城市管理后有望不再。
    南方网2月22日报道 2007年底，深圳市宝安区西乡街道突然多了一些戴着白帽子、身着蓝色制服的巡逻员，“他们是配合城管管理城市秩序的企业工作人员”，在2008年1月3日的座谈会上，通过西乡城管的介绍，市民们这才恍然大悟。
    这支新增的队伍达370人之多，他们来自一个叫鑫梓润物业管理公司，是向西乡城管承揽了包括城市绿化、消除四害、环卫清洁等六项市政管理的服务，但同时有一个“苛刻附加条件”：要辅助管理城管的“老大难”―――乱张贴、乱摆卖、乞讨等七项城市管理执法。但相比于城管执法队员，他们只能进行磨嘴皮的劝说，和反复地“骚扰”，不能没收东西，不能进行处罚。这是宝安区西乡街道正在进行的一项“花园街区”改革试验，核心举措就是引入企业参与城市管理。也就是上述戴白盔穿蓝衣来自企业的协管员。
    众所周知，城管执法困境已经成为一个全国性难题。西乡街道引进企业参与城市管理，就是试图破解这一执法困境。

    [西乡街道]
    业务外包：政府企业双赢

    “从政府成本角度，肯定是笔划算的‘买卖’”，西乡街道党工委委员周兆翔给记者算一笔账：目前西乡街道9.38元每平方米，把六项市政管理承包给这家参与管理的公司，此外，公司还要承担起协助对乱张贴、乱摆卖、劝阻乞讨、日常巡查等七项城市管理执法辅助工作，再加上以前区和街道公路管理的死角。即相当于同样用管理80万平方米的钱，却起到管80万平方米再加以往死角45万平方米，以及区域内的社会秩序维护三大块。
    他还算了另一笔“人力账”：以西乡市政中心为例，该单位职工、临工、日工共计300余人，每年所需的工资、福利、办公经费开支等于一个物业公司1500名员工的工资，这就意味着，如果借助企业的经营管理，可以以同样的投入增加四倍的管理力量，在现有的体制下，这对捉襟见肘的城市管理，无疑最有吸引力。
    如此条件苛刻，在管理上也颇多约束，是否有企业愿意参与？对此，鑫梓润物业管理公司董事长王珊的回答是“经营刚刚打平，当然愿意”，即便在记者问到如果试点区域再扩大，是否愿意继续参与投标，她的回答依然非常肯定。
    “我们引进企业参与，并不等于放任自流，完全撒手不管，用利润吸引企业参与的同时，我们需要有社会责任感的企业参与城市管理，在这一点上是不含糊的，需要严格的准入把关机制和有力的措施约束。”周兆翔说“在与企业签订的合同中，西乡街道方规定，如果签约公司工作人员一年违法超过3%，就解除合同。参与的企业要想拿全这个9.38元/平方米并不容易”。西乡街道提供的合同样本显示，对企业管理的考评指标非常多，通不过考评，费用的5%就泡了汤，但作为奖励，对于管理创新，同样设置了一个3%的奖励基数。
    “如果这个试点取得成功，我们下一步将按街道划分区域继续扩大，通过这些指挥中心的遥控和调度，最终在整个西乡形成一个巨大的网格，形成真正意义上的网格化管理。”西乡街道党工委书记郑新强这样描绘西乡城管的未来，西乡将按道路划分为五个区域，分别进行招投标，让企业参与到整个西乡的城市社会管理之中，将“花园街区”变成“花园西乡”。深圳市城管局副局长秦永安来西乡视察后也表示，如果试点取得成功，将在全市56个街道全面推广。

    [物业公司]
    如何管理：人海+骚扰战术

    西乡街道将西乡大道以东、锦花路以南、新安四路以西、广深公路以北约两平方公里范围内作为试点，希望达成的目标是追求一个环境优美、管理有序、功能完备的“花园式”示范区域，他们给这个试点取了个好听的名字―――“花园街区”。选择这一区域的理由是这是西乡城市管理的难点之一，如果“花园街区”能够在最难管的区域里成功实现，推广才具有价值。
    西乡街道执法队队长谢斌介绍说，西乡城市管理执法人员220人，但城市管理执法的内容太广，仅以2007年12月为例，受理的城市管理执法内容的投诉达1.52万宗，相当于每天近450宗，分摊到三个中队下面的12个组，每个组差不多40宗，以处理每宗需要40分钟为例，仅处理这些投诉就需要27小时，一天就已经不够用。同时，城管执法是按正常上下班时间运作，但乱摆卖、乞讨等“老大难”基本在城管下班时间出现居多，经常无法管到位。
    通过两个多月的实践，鑫梓润物业管理公司现场督察部经理林朝阳的经验主要是两大战术：一是人海战术，公司聘请了370人协助城市管理，除了负责市政的50多人外，其他的300多名全部充实到秩序管理一线，相当于一下子增加370名城管队员，而且是全天候全方位，完全覆盖试点区域。
    “我们现在只需要派两组八个人负责监察他们的工作，以及城管执法的处理，以后运转顺畅了，可以调整更多的人员从事其它综合执法工作”，西乡街道执法队队长谢斌这样计划着。西乡城管还专门买来一辆“全副武装”的指挥车，监督着他们的运作。

    ■争议焦点
    改革多伴随着争议，尤其是引进企业参与社会公共管理，这种引起企业参与管理的模式究竟是否合法？引进企业是否宣告着城管在城市管理上的失败“？在这项改革试验之初，类似的争议一路相随。

    1、失败论

    问：是否宣告城管管理失败？
    答：我们需要做的是在不违反法律的原则下，去寻找更多的思路，试验更多的办法，达到管理成功的效果，最终城市管理的效果是检验真理的唯一标准。

    在西乡城管执法队长谢斌看来，引进企业参与城市管理能将城管执法者从以往的冲突中“解放”出来，在以往的执法行动中，因为管理和处罚捆绑在一起，城管执法人员容易直接与执法对象发生冲突和矛盾。通过引进企业参与管理，冲突和矛盾经过企业这一层缓冲，管理和处罚剥离，执法者可以更多扮演“裁判”的角色，进行调停和处理，矛盾和冲突相对会减弱。
    “城管执法面临困境是公认的，在城市管理遭遇困境时，我们需要做的是在不违反法律的原则下，去寻找更多的思路，试验更多的办法，达到管理成功的效果，最终城市管理的效果是检验真理的唯一标准”，对于“失败论”，西乡街道党工委委员周兆翔这样回应。
    “我认为，这种模式通过建立和完善责任、考核、竞争机制，可以解决公共服务、公共秩序、公共设施维护、数字化中信息塞车、开放式社会区活动、投入与需求的不平衡六大问题”，西乡街道党工委书记郑新强扳起指头数起好处。

    2、合法性

    问：企业参与协管是否合法？
    答：目前的做法法律上并无禁止，是对城市管理多元化的一种有益探索，但应加强监管，以防权力被滥用。

    2007年11月30日上午，西乡街道专门邀请了深圳大学三位城市管理方面的专家、教授，在执法队三楼会议室举行研讨会，帮助把脉。对于法律风险，西乡街道还专门咨询了法律顾问，他们认为，目前的做法法律上并无禁止。
    深圳大学管理学院副教授唐娟认为，在深圳移民城市“小政府，大社会”的困境之下，这种改革是国际最先进的PPP（公私合营）模式的一种尝试。
    她介绍说，目前政府更多在水电气等公用事业以及污水处理、公园维护可经营性事业上进行过政府采购和外包的尝试，但多与政治和执法无缘，还没有在如城市管理等秩序管理方面进行探索，这其实在国外已有出现，如美国、澳大利亚就将监狱管理承包。
    西乡引入企业、居民组织参与社会秩序管理，打破了国内PPP试验的局限性，是对城市管理多元化的一种有益探索。对于企业参与中也有部分带有委托执法性质，唐娟提醒，委托执法并非不可以，但应该加强监管，以防权力被滥用。