无证设摊现象周期回潮的原因分析-----保定市城市管理行政执法局

城市中的无证设摊现象是影响市容的顽疾，也是城管部门的主要工作对象。大家可能都会有这样一个感受，就是无证设摊现象屡禁不止，老是处在整治-回潮-再整治-再回潮的周期怪圈之中。从事城管工作多年的部分同志甚至产生过消极的想法：“摊贩们是管不好的”。笔者作为一名城管工作者，对此非常理解，所以想从根本原因和直接原因两个层面对回潮现象进行分析。

城市中无证设摊现象的存在具有其社会原因。贫富差距，失业问题，三农问题，流动人口问题等一系列社会因素都是无证设摊屡禁不止的社会原因，也可以说是根本原因。这些问题跟社会现状直接相关，不是光靠城管部门一家就能解决，也不会在短期内自动消失。从这个层面来说，我们的工作似乎是治标不治本。这也难怪部分同志一边做着工作，一边对工作失去信心。但是我们也看到：摊贩们是会选择的，宁波管得紧，就往杭州跑，城市管得紧，就往郊区跑，实在没得跑的，就会改做其它。这样一来，我们的工作又变得有意义了。这是因为局部与整体的关系。社会因素是对全社会、对整体而言的。具体落实到每个城市，即落实到某一个体中，又是另一番情况了。尽管要受到整体的影响，但每个城市和地区作为个体又各有特点、彼此独立。无证摊贩可能在全国范围内根深蒂固，和社会、经济、文化因素紧紧相连，但在某一个城市和地区内得到控制（甚至控制到相当少的数量之下）却是可以的。这就使得每个地方的城管工作者的努力变得具有意义和价值。反过来，局部也可以影响整体，为全社会城市面貌的转变作出贡献。所以我们不需要怀疑，应当为自己的事业而自豪。

对于一个城市而言，如何摆脱无证设摊屡禁不止的怪圈？这就涉及到了回潮的直接原因。市容管理的主体是城管人员，客体是无证摊贩，其中主体把握客体的方式是关键。回潮也算是一种现象，它能反映出管理过程中的漏洞。笔者经过分析，认为无证设摊现象周期回潮的直接原因是城管部门通常会很自然采取的路段蹲点管理。让我们来看一下回潮的过程（四个阶段）：从整治之后的干干净净，到偶有一两个摊贩出现，到队员不经常巡查的地方慢慢出现摊贩群，再到摊贩群的壮大（最后发展到离队员四五米的地方就有人设摊）。然后，城管部门再重新组织整顿，这就又回到了第一阶段。分析这一过程，主体的变化产生于一、二阶段之间，那是整治之后，马路干干净净，没有无证摊贩、没有跨门占道经营。城管部门每天拉着庞大的队伍，却没有对象可以整治，自然就改作为路段蹲点管理了。这是很顺利成章的逻辑，但正是主体的这一变化为一步步的回潮创造了最关键的条件。回潮也就是在这时悄悄地开始发生，主客体力量和角色也悄悄地发生着变化和转换，从量变逐渐发展到最后的质变。

路段蹲点管理是各地城管部门相当常用的一种方法。把回潮的直接原因归咎于路段蹲点管理，并非否定路段管理，而是要强调集中整治的重要性。笔者认为蹲点管理要采用（特别是在某些具有特殊地形的区域），但首先要明确蹲点管理和集中整治两者的关系，即以“治”为主，还是以“管”为主。路段蹲点管理和集中整治都是城市管理的重要方式，两者各有利弊。路段蹲点管理覆盖范围较大，但是每一点上的力量比较薄弱。集中整治集合了优势兵力，威力较大，涉及范围较小。多年来，大家都知道两者各有特点，也在把他们相互配合使用。但是这里可能存在着的一个情况是，城管部门在工作中往往是以“路段管理为主、集中整治为辅”，这样的指导思想使各中队的工作基本围绕路段管理展开，包括日常管理和考核。以海曙为例，下设八个街道中队，每个中队又划分成几个片组进行管理。可以说，自上到下整个人员设置、考核机制都是建立在路段管理基础之上。尽管各中队经常会组织整治，但一年当中总是路段管理时间大大多于集中整治时间，路段管理力量多于机动力量。海曙区面积不大，各街道面积更小，再分片组就更加小了。分得细固然使责任到人，管理和考核都比较方便，但相应的代价是削弱了力量，而且路段分配也难免不妥，容易管的路段（区域）人力浪费，难管的路段（区域）力量不够。路段管理在海曙曾收到过良好效果，管理方式也进行了创新，产生了“路段承包管理制”等好的做法、经验，在一定程度上调动了队员的工作积极性和主动性。但随着工作的深入和要求的提高，笔者感觉路段管理似乎遭遇了瓶颈：回潮问题并没有得到根本解决，人员力量不足的问题却日益凸现。一个片组三四个队员基本上不具备实施暂扣的能力，因此难免在心理上与管理对象达成妥协，管大路放小路，最后导致回潮。城管工作周而复始地回到原地，难以再获得突破性进展。

作为管理对象的无证摊贩具有“反复性”和“流动性”，这对主体的工作提出了要求。由于受到社会大环境诸因素的影响，无证设摊现象不可能因为城管部门的几次整顿就自觉退出，它具有“反复性”。比如每逢五一、十一、春节、元宵、元旦等黄金时期，摊贩就会泛滥。如果不在节后加以脚踏实地的整治，摊贩们自然就会安心地扎根下来。摊贩们又具有“流动性”，我们在管理中总是会发现一些新摊贩（有时甚至是一拨接一拨），他们对当地的管理情况不了解，有点“二愣子”的味道，不会“知难而退”。如果不实施处罚，他们会安心摆摊，丝毫不会“客气”。由于摊贩具有“反复”和“流动”这两个特性，城管部门应该意识到眼前的成绩是建立在高于周边治理压力的基础上取得的，同样也是不可能凭借几次大整治就可以一劳永逸的，只有一直保持相对的高压才能固巩成果。但事实上每次整治结束转入路段管理后，管理压力就会放松。所以，笔者有时感到“长效管理”的提法有些低估对象，“长效治理”似乎更好。整治工作应该是长期的、经常的、为主的，它需要机制来保证。

笔者认为，“治”高于“管”，“管”是“治”的补充，“蹲点管理”的效果依赖于“集中整治”的威力，“集中整治”是“蹲点管理”的保证。有些地方曾出现过很尴尬的一幕：离菜场蹲点的队员两三米外就是一群群自顾做生意的摊贩。由此可见，离开了“集中整治”，蹲点管理也就形同虚设，毫无作用。但城管部门通常还是习惯于采用整治后抽几名队员专门去管理市场的措施，最后的效果总是不甚理想。笔者认为，蹲点管理人员可以少些，建立每天定期或不定期冲击的长效查处机制反而更重要。例如，我局机动中队管理夜间的市容都是以整治为主，但是有时采用蹲点的方式也能起到很好的效果，甚至在圣诞节时只有两名队员、一辆车子照样暂扣了很多物品。这实际上反映了年底市容大整治的威力，它既保证了蹲点的效果，又提高了城管部门的威信。

分析无证设摊回潮的内在原因可知，在工作中保持打击违章的高压力度是关键，这个高压光靠路段管理很难实现。因此，在新形势下，城管部门是否可以考虑改变原来的以路段管理为主的思路，根据实际情况适当提高工作中巡查打击的力度，从而缓减路段压力，也能在一定程度上节约路段管理人员，提高工作效率。笔者建议可以采取提高机动力量的配置、“管治分离”、使用便衣侦察违章者等手段，形成外松内紧的局面，在保证必要的面上管理的前提下，加强机动“打击”的力度，从而努力做到“立体管理”，以“长效治理”机制来真正保证“长抓不懈”，稳扎稳打地保证成绩的巩固，一步步提高管理水平，防止无证设摊等影响市容面貌的现象的回潮。